1. POA’s 2009 Entidades Descentralizadas.
2. POA’s 2009 Entidades Ejecutoras.
3. POA’s 2009 Entidades que Administran Fondos en Fideicomisos.
4. POA’s 2009 Ministerios, Secretarias, Consejos de Desarrollo, Entidades Descentralizadas y Autónomas.
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Los siguientes documentos que se ponen a disposición del usuario, están relacionados al Aseguramiento de la Calidad del Gasto Público y han sido elaborados por distintos autores e instituciones, tanto nacionales como internacionales, que se dedican a la investigación, planificación y fiscalización de las finanzas públicas. Leer noticia
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UNIDAD DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD DEL GASTO PÚBLICO
Comisión de Finanzas Públicas y Moneda
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CONTENIDO
3. Procesos en el aseguramiento de la calidad del gasto público
3.1 Planificación y formulación
3.2 Discusión del proyecto de presupuesto
4.1.1 Instituciones responsables
5. Análisis del Presupuesto Nacional con orientación a resultados de largo plazo
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1. Introducción
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La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en su informe “Perspectivas Económicas de América Latina 2,009” aconseja realizar reformas fiscales y mejorar el manejo del gasto público como una de las opciones para sortear la actual crisis financiera e impulsar el desarrollo.
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Uno de los principales temas se resume en la frase: “No solamente hay que gastar más, sino sobre todo, gastar mejor”.
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Lo anterior se puede traducir en que es necesario generar un aseguramiento en la calidad del gasto público.
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Definimos calidad como una propiedad inherente de cualquier bien o servicio que permite que sea comparada con cualquier otro bien o servicio de su misma naturaleza y fin. La calidad de un producto bien o servicio es la percepción que el usuario o beneficiario tiene del mismo, es una fijación mental y valoración real del usuario o beneficiario que asume de conformidad con el mismo y la capacidad de éstos para satisfacer sus necesidades y expectativas.
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Aplicar conceptos de aseguramiento de la calidad en el gasto público puede resultar en un ambicioso ejercicio académico que puede derivar en la generación de confusión en lugar de orden debido principalmente a la interminable lista de clasificaciones que del gasto público se pueden producir. Además debe tenerse en cuenta que aplicar tecnologías de calidad, involucra cambios culturales en la forma de hacer las cosas y se deben acompañar de jornadas de sensibilización, capacitación y formación.
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El esfuerzo que la presidencia de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda del Congreso de la República de Guatemala realiza para establecer protocolos de aseguramiento de la calidad en el gasto público, es un paso adelante dentro de los mecanismos de gestión parlamentaria. Este es un proceso lento y requiere de largos y continuados esfuerzos de toda la Comisión y un liderazgo especial en la dirección de las acciones. Para ello, es necesario establecer una clasificación muy concisa para el ámbito de aplicación de protocolos del aseguramiento de la calidad y generar una serie de normas (normativa) que impliquen a su vez, el cumplimiento de las reglas que deben seguirse.
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Se parte, del concepto de lograr un aseguramiento de la calidad en las áreas de Salud, Educación, Seguridad, Infraestructura Productiva, Infraestructura Social, Productividad y empleo. Se intenta la generación de indicadores de desempeño (de productos y resultados) que sean susceptibles de ser medidos a través de la ejecución presupuestaria y su temporalidad. Además, se intentará correlacionar algunas variables cuantitativas con otras cualitativas para establecer los límites de calidad, superior e inferior.
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Para las variables cualitativas, se propone la realización de grupos focales con las comisiones de probidad y transparencia. Para las variables cuantitativas se propone establecer proporciones (porcentajes) que relacionen los montos de inversión por área de estudio (las ya propuestas) y el peso ponderado del presupuesto nacional.
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2. Funciones de la Unidad
n Desarrollar y ejecutar el protocolo del aseguramiento de la calidad del Gasto Público en la formulación, discusión, aprobación y ejecución del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de cada ejercicio fiscal.
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n Dar seguimiento oportuno, veraz y objetivo a la calidad de egresos presupuestarios con énfasis en su orientación, de tal forma que se logre el desarrollo integral de los guatemaltecos.
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n Procurar un balance del Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la Nación, para que permita alcanzar los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Fortalecer y transparentar la función de la Comisión de Finanzas del Congreso de la República, mediante la implementación de procedimientos de pre-calificación de la inversión pública con calidad y medición de su impacto social y económico.
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n Aseguramiento de las acciones de calidad de gasto de todas las dependencias públicas y su seguimiento a nivel nacional.
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n Sistematizar los requerimientos básicos para la calificación de la calidad en la inversión pública.
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n Atender y dar seguimiento a las denuncias recibidas en la comisión de Finanzas sobre la eficiencia y aseguramiento de la calidad del gasto. Facilitar la instalación de mecanismos y prácticas de responsabilización (accountability) a lo interno de la Comisión. Promover todas aquellas actividades legislativas que permitan la Institucionalización de la acción de aseguramiento de la calidad en el gasto público de la Comisión de Finanzas y moneda para que las mismas sean desencadenantes, irreversibles y de carácter permanente.
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n Emitir opinión sobre iniciativas de ley que ingresen a la Comisión y proponer Iniciativas de Ley que contribuyan a alcanzar las funciones de aseguramiento de calidad del gasto.
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n Coordinar con otras instituciones nacionales e internacionales; públicas o privadas, todas aquellas actividades que se relacionen con formas de transparentar y el aseguramiento de la calidad del gasto público, en función a lograr eficientemente los objetivos propuestos. Aseguramiento de las acciones de calidad de gasto de todas las dependencias públicas y su seguimiento a nivel nacional.
3. Procesos en el aseguramiento de la calidad del gasto público
EN LAS DIFERENTES ETAPAS DEL PRESUPUESTO GENERAL DE INGRESOS Y EGRESOS DEL ESTADO.
El aseguramiento de la calidad del gasto público debe de preverse y desarrollarse durante las diferentes etapas del proceso de la Administración Pública para que efectivamente puedan alcanzarse los objetivos planteados.
Es así como desde la planificación, hasta la verificación y el control del gasto público debe y puede asegurarse la calidad del mismo. A continuación se desarrollan las acciones propuestas en cada una de las etapas del proceso de administración y gestión pública, de acuerdo a lo que se ha investigado de la práctica actual en la gestión pública del Estado de Guatemala.
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PLANIFICACIÓN y FORMULACIÓN
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· Establecimiento de Metas Institucionales: Cada unidad ejecutora, debiera establecer sus metas, con indicadores de calidad, impacto social y desarrollo humano, de su propia actividad, a las que se suman las metas del programa de gobierno, Deben llegar al Ministerio de Finanzas, SEGEPLAN, Comisión de Finanzas y Moneda del Congreso de la República y a la Contraloría General de Cuentas de la Nación.
· Se debe coordinar con SEGEPLAN y apoyar su fortalecimiento a través de legislación y recursos para que efectivamente funcionen el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) y el SINAFIP, de tal forma que los diferentes proyectos de Inversión pública y social respondan a metas y objetivos en función al Bien Común y al Desarrollo Humano de todas y todos los guatemaltecos.
· Promover y sistematizar la participación de los diputados en la estrategia de formulación del Presupuesto de inversión, a través de las reuniones de base que se realizan convocadas conjuntamente por SEGEPLAN y MINFIN, en el mes de Febrero con los Consejos Departamentales de Desarrollo.
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· Establecer mecanismos para que SEGEPLAN, evalúe y mida el impacto y factibilidad de los proyectos de inversión propuestos por los Diputados (fuera de las reuniones indicadas en el literal b), y entregados a la Comisión de Finanzas y Moneda del Congreso de la República. Evaluar por parte de la Comisión de Finanzas y Moneda el resultado de la ejecución presupuestaria del ejercicio fiscal anterior en función a la calidad del gasto público a través de los Planes Operativos Anuales (POA), el plan de Desarrollo Nacional y los índices de Desarrollo Humano, para fortalecer los rubros bien calificados y reprogramar los que califiquen mal. SEGEPLAN en la formulación del proyecto de Listado Geográfico de Obras, el cual envía al MINFIN en junio de cada ejercicio fiscal, debe asegurar que las obras programadas respondan al plan de desarrollo nacional y representen impacto social positivo y medible.
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DISCUSIÓN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO
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n Accesar a la información generada de la evaluación de la calidad del gasto en los proyectos de inversión pública y su impacto social, al momento de discutir el proyecto de presupuesto; éstos debieran tener un mínimo de rentabilidad social del 12%.
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n Reuniones de trabajo con el MINFIN y SEGEPLAN a nivel de técnicos, diputados y funcionarios.
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n Audiencias con los Ministros y responsables de cada unidad ejecutora y los miembros de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda , para conocer el impacto social y económico de cada uno de los programas y proyectos de inversión, sus metas, objetivos y requerimientos en función al Plan de Desarrollo Nacional.
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n Audiencias con las Instituciones beneficiadas con transferencias de Capital del presupuesto general de ingresos y egresos del siguiente período.
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n Audiencias con la sociedad civil, Instituciones Intencionales y nacionales de cooperación y estudios sociales y económicos para conocer sus evaluaciones, opiniones y sugerencias sobre el proyecto de presupuesto.
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n Reuniones y cabildeo con los diferentes partidos políticos y bloques legislativos representados en el Congreso de la República.
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n Otros.
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APROBACIÓN
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a) Acceso a la información
b) Revisión de los proyectos, rubros, destinos e impacto contendidos en el proyecto,
c) Establecimiento de metas con medición de indicadores, temporalidad e impacto social.
d) Revisión de Normas presupuestarias.
e) Presentar a la Comisión de Finanzas en pleno las opiniones técnicas de cada una de las unidades que la conforman.
f) Elaboración del Dictamen respectivo
g) Discusión en el pleno.
h) Presupuesto Ciudadano.
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EJECUCIÓN
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a) Dar seguimiento a las metas e indicadores de los planes operativos anuales, así como del impacto programado en los índices de desarrollo humano, de cada una de los programas, inversiones y servicios de las entidades ejecutoras.
b) Verificar que las metas sean especificas a cada acción publica, medibles cuantitativamente aunque sean en función a la calidad del gasto.
c) Solicitar que los informes cuatrimestrales contengan indicadores de impactos social y de aseguramiento de la calidad del gasto público.
d) Institucionalizar una entidad que genere y ordene la información sobre el impacto social, avances, indicadores, procesos y resultados del gasto público, para que la haga accesible a la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda, en general al Congreso de la República y así pueda ejercer su función de fiscalización desde la perspectiva de la calidad y rentabilidad social.
e) Sistematizar los informes periódicos de las unidades ejecutoras del gasto público, así como de la presidencia al Congreso de la República, para que contengan indicadores que reflejen su calidad e impacto social.
GRÁFICA 1 (clic sobre la imagen)
GRÁFICA 2 (clic sobre la imagen)
4. Proceso Presupuestario
El proceso del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado incluye tres grandes etapas:
GRÁFICA 3 (clic sobre la imagen)
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FORMULACIÓN
En el proceso de formulación presupuestaria se identifican las siguientes fases:
a) Definición del Marco Global: el Ministerio de Finanzas Públicas analiza las variables y metas macroeconómicas relevantes para elaborar la proyección del presupuesto exploratorio. Se emiten la política y las normas presupuestarias.
b) Formulación de Anteproyectos: se solicita por parte del Ministerio de Finanzas Públicas a las Unidades Ejecutoras la elaboración de anteproyectos, según sus objetivos y atribuciones, atendiendo directrices técnicas y disposiciones legales.
c) Proyecto de Presupuesto: la Dirección Técnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas analiza los anteproyectos, genera informes y formula el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado.
d) Validación de Proyecto: el Ministerio de Finanzas Públicas presenta al Gabinete Económico y Consejo de Ministros el Proyecto de Presupuesto a efecto que el mismo responda a los objetivos y metas de la Agenda de Gobierno y lo valido para enviarlo al Congreso de la República para su discusión y aprobación.
Dentro de esta etapa del proceso las Instituciones responsables son:
a) Gabinete Económico y Consejo de Ministros.
b) Ministerios de Finanzas Públicas (DTP, DCP)
c) Superintendencia de Administración Tributaria
d) Banco de Guatemala
e) Secretaría de Planificación y Programación Económica
f) Consejo de Desarrollo Urbano y Rural.
g) Unidades Ejecutoras.
La lista de formularios que deben ser atendidos por las Unidades Ejecutoras Son:
n DTP 1 Política Presupuestaria Institucional.
n DTP 2 Descripción del Programa o Categoría Equivalente.
n DTP 3 Metas y Producción Terminal de Programa
n DTP 4 Descripción del Subprograma
n DTP 5 Metas y Producción Terminal del Subprograma
n DTP 6 Descripción del Proyecto
n DTP 7 Metas y Producción Terminal del Proyecto
n DTP 8 Descripción de la Actividad u obra
n DPT 9 Programación de Arrendamiento de Edificios y locales
n DTP 10 Programación del Subgrupo 32 “Maquinas y Equipos”
n DTP 11 Programación Física de las Actividades y Obras
n DTP12 Programación Financiera de las Actividades u Obras
n DTP 13 Volúmenes de Trabajo de la Actividad
n DTP 14 Programación de renglones 021, 029, 031 y subgrupo 18.
n DTP 15 Programación por Categoría. Programática y Objeto de Gasto
n DTP 16 Programación de entidades Receptoras de Transferencias
n DTP 17 Programación de Préstamos y/o Donaciones
n DTP 18 Programación de los Ingresos Propios
n DTP 19 Justification
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DISCUCIÓN Y APROBACIÓN
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Corresponde esta etapa del proceso al Congreso de la República. A partir del 2 de septiembre de cada año, fecha en la que el Presupuesto es presentado al Congreso de la República por parte del Organismo Ejecutivo, comienza a transcurrir el tiempo establecido hasta el 30 de noviembre, fecha límite para que el presupuesto sea aprobado, según el Arto 171, literal b) de la Constitución Política de la República, que indica que corresponde al Congreso “Aprobar, Modificar o improbar, a más tardar treinta días antes de entrar en vigencia, el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado. El ejecutivo deberá enviar el proyecto de presupuesto al Congreso con ciento veinte días de anticipación a la fecha en que principiará el ejercicio fiscal. Si al momento de iniciarse el año fiscal, el presupuesto no hubiere sido aprobado por el Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá ser modificado o ajustado por el Congreso”
El anteproyecto de presupuesto presentado como iniciativa de ley es conocido por el Pleno y trasladado a la Comisión de Finanzas para la elaboración del dictamen respectivo. En esta etapa se producen consultas con distintos sectores interesados en el tema y motivados en incidir en el dictamen de la Comisión de Finanzas, incluso son consultadas las propias instituciones gubernamentales y del Estado.
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Luego de concluido su dictamen la Comisión de Finanzas traslada al Pleno el Anteproyecto de Presupuesto para la lectura en sus tres debates, en este último se realiza la discusión por artículos en el que pueden surgir enmiendas. Luego de la lectura en redacción final se omite el decreto, se le asigna un número correlativo y el año de su aprobación y se envía al Organismo Ejecutivo para su sanción, es enviado a publicar en el Diario Oficial y entra en vigencia a partir del siguiente ejercicio fiscal.
EJECUCIÓN
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Esta etapa es realizada por las Unidades Ejecutoras conforme sus Programas Operativo Anuales y la asignación de recursos por parte del Ministerio de Finanzas Públicas. Al concluir el ejercicio fiscal correspondiente y por lo tanto la ejecución del presupuesto anual, el Organismo Ejecutivo debe presentar anualmente al Congreso de la República la rendición de cuentas del Estado (Arto.241 constitucional). El ministerio respectivo formulará la liquidación del presupuesto anual y la someterá a conocimiento de la Contraloría General de Cuentas dentro de los primeros tres meses de cada año. Recibida la liquidación la Contraloría General de Cuentas rendirá informe y emitirá dictamen en un plazo no mayor de dos meses, debiendo remitirlos al Congreso de la República, el que aprobará o improbará la liquidación.
De igual manera los organismos, entidades descentralizadas o autónomas del Estado, con presupuesto propio, presentarán al Congreso de la República en la misma forma y plazo, la liquidación correspondiente, para satisfacer el principio de unidad en la fiscalización de los ingresos y egresos del Estado.
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* 5. Análisis del Presupuesto Nacional con orientación a
resultados de largo plazo
En un escenario en donde los recursos son escasos y se torna en exigencia frente a la ciudadanía una mayor calidad del gasto, es necesario para quienes definen las políticas y toman las decisiones respecto a la asignación de los recursos públicos, la evaluación y seguimiento del desempeño de la gestión presupuestaria o presupuesto por resultados, ejercicio que en los últimos años, ha cobrado gran auge en su desarrollo teórico y práctico.
El objeto de este sistema es aumentar la transparencia, y desde ahí la eficiencia de la asignación de los recursos públicos mejorando los procedimientos para la elaboración y discusión presupuestaria, propiciando también una mejor gestión de las instituciones. Lo anterior ha permitido disponer de un modelo de evaluación y seguimiento del desempeño de la gestión presupuestaria, incorporando el concepto de presupuesto por resultados.
El presupuesto por resultados constituye un modelo que retroalimenta el ciclo de toma de decisiones, favorece a la racionalidad del gasto público ya que contribuye a clasificar las prioridades institucionales, sectoriales y nacionales, a la vez que permite transparentar sobre el impacto, los beneficios y beneficiarios de los distintos programas. Otro factor importante es que contribuye a focalizar, tanto los recursos físicos, materiales y humanos en los sectores prioritarios en coherencia con la política pública.
En Chile se avanza sobre el proceso de un presupuesto por resultado. La incorporación de los indicadores y metas de desempeño al proceso presupuestario se inicia en el año 1994, con el objeto de disponer de información del desempeño de las instituciones y enriquecer el análisis en la formulación del presupuesto y su discusión y su discusión en el Congresos Nacional. Si bien esta línea se discontinuó entre los años presupuestarios 1999-2005, hasta el año 1998 se vio incrementado el número de instituciones integradas a este trabajo. A partir del proceso de formulación del proyecto de presupuesto 2001, los indicadores de desempeño fueron reincorporados a dicho proceso, reafirmando su objetivo original.
Los indicadores de desempeño son una herramienta que entrega información cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de los productos (bienes o servicios) generados. Los indicadores de desempeño incorporados en el presupuesto incluyen una meta o compromiso, así el resultado de los indicadores permite inferir una medida del logro de las metas propuestas. Estas metas pueden estar directamente relacionadas con alguno de los productos (bienes o servicios) que ofrece la institución, o tener un carácter más amplio, que englobe todo su quehacer.
Con el objeto de disponer de información que apoye la gestión de los programas públicos y el análisis de resultados en el proceso de asignación de recursos, a partir del año 1997 el Gobierno de Chile incorporó la evaluación ex - post de programas públicos. Inicialmente a través de la línea denominada Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG) y con posterioridad incorporando Evaluación de Impacto. Ambas líneas se iniciaron y han formado parte de un protocolo de Acuerdo firmado entre el Congreso Nacional y el Ministerio de Hacienda con motivo de la aprobación de la Ley de Presupuestos de cada año, dejándose la responsabilidad por su ejecución en esta última institución. La evaluación se distingue del monitoreo por ser un proceso analítico más global e integrado. El carácter público de la información se concreta, formalmente, a través del envió de los informes finales de cada evaluación al Congreso Nacional y a las instituciones públicas con responsabilidades sobre la toma de decisiones que afectan al programa respectivo, estando dichos informes disponibles a quien lo solicite.
El proceso de un presupuesto por resultados incluye: su formulación, discusión y aprobación, ejecución y evaluación. Estas etapas se realizan en Guatemala a excepción de la evaluación. Sin embargo, como ya se indicó en el apartado Evaluación y Control, el Pacto Fiscal contiene dentro de sus principios y compromisos el fortalecimiento y diseño de sistemas para mejorar el uso de los recursos públicos y realizan evaluaciones especializadas ex – ante y ex – post del gasto público y de proyectos. Además para las evaluaciones de proyectos (ex – post de gasto) consideró el diseño de un Sistema de Indicadores de Gestión. La realización de estas acciones puede coadyuvar hacia un Presupuesto por resultados en Guatemala, con la debida participación social.
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